作为全国人大常委会法工委基层立法联系点，驻马店市人大常委会充分的发挥服务“三农”领域立法优势，根据全国人大常委会2022年度立法工作规划，成立专题调研组，开展粮食安全保障立法专题调研。2022年4月至6月，调研组先后赴西平县、平舆县、确山县等地，对高标准农田建设、粮食国家储备库、粮食应急加工公司、国有粮油购销企业和农业专业合作社、种粮大户等新型农业经营主体进行深入调研。通过座谈交流、查阅资料、多方论证等方式，广泛征求全市各县区、各基层立法联系点和立法专家的意见建议，积极主动为国家粮食安全保障立法贡献驻马店力量。现将调研情况报告如下：

  驻马店市位于河南省中南部，地处北亚热带与北暖温带的过渡地带，总面积约1.5万平方公里，户籍人口966.8万人，阳光充足、土壤肥沃、气候湿润、雨量充沛，适宜小麦、玉米、稻谷、大豆等多种粮食作物生长，是国家和河南省重要的优质粮和商品粮生产基地，也是重要的粮食生产核心区和重要农产品供给区，肩负着保障国家粮食安全的政治责任。

  作为“农业大市”、“全国产粮大市”，驻马店素有“中原粮仓”、“中州油库”、“芝麻王国”之称。全市耕地总面积1384万亩，占全省的11.5％，居全省第2位，人均耕地1.63亩。粮食常年种植面积2600万亩，常年粮食产量稳定在160亿斤以上，占全省的1/8。其中，小麦产量占全省的1/7、全国的1/26；油料产量占全省的1/4、全国的1/22。全市9县1区均已纳入国家千亿斤粮食增产规划范围和河南省粮食核心区规划范围，上蔡、西平、正阳等县为“全国产粮大县”、“全国粮食百强县”，正阳、平舆、泌阳县分别是全国花生、白芝麻、香菇生产第一大县，芝麻产量居全国第一。全市9个县均为全国畜牧大县、全国生猪调出大县，8个县为油料生产大县，3个县为全国肉牛大县，4个县为河南省奶业发展重点县。

  近年来，驻马店认真贯彻落实习关于保障国家粮食安全系列重要讲话指示批示精神，按照中央和省委、省政府决策部署，把“藏粮于地、藏粮于技”战略真正落实到位，粮食生产实现“十八连丰”，不仅解决了900多万人的吃饭问题，而且每年外调商品粮70亿斤，为保障国家粮食安全作出了重要贡献。近两年，面对百年变局叠加疫情挑战，驻马店有效克服灾害天气等不利影响，依然实现粮食产量稳、价格稳、市场运行稳，为稳定经济社会持续健康发展大局提供了有力支撑。

  （一）落实党政同责，扛稳粮食安全重任。市委市政府从始至终坚持把抓好粮食生产、确保粮食安全作为一项政治任务，放在重中之重的位置抓紧抓好。全面落实粮食安全党政同责、耕地保护党政同责，市、县（区）政府和市直相关局委均成立粮食安全责任制考核工作领导小组，形成上下贯通、横向紧密的工作落实合力，连续五年全省粮食安全责任制考核“优秀”。坚持以实施乡村振兴战略为主线，以建设“国际农都”为抓手，以确保粮食安全为底线，大力实施高标准农田建设、现代种业发展、优势特色农产品打造、畜牧业结构优化、农业功能拓展“五大行动”，发扬农业大市优势，扛稳粮食安全重任。

  （二）严守耕地红线，确保播种面积和产量。落实最严格的耕地保护的方法，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务作为刚性指标实行严格考核，一票否决、终身追责。加强耕地用途管制，严格落实耕地利用优先序，保障耕地大多数都用在粮食、油料、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田全部用于粮食生产。建立补充耕地立项、实施、验收、管护全程监督管理机制，规范耕地占补平衡。加大耕地执法监督力度，强化土地流转用途监管，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，确保全年粮食播种面积只增不减，粮食产量逐年递增。2022年，驻马店夏粮播种面积1171.73万亩，其中小麦1168.3万亩，比上年增加3.15万亩，粮食产量在“十八连丰”的基础上再获丰产丰收。

  （三）改善生产条件，推进高标准农田建设。截至2021年底，全市累计建成高标准农田945万亩。2019年后建设254.7万亩，每亩投资标准1500—1600元，新打配套机井21718眼；架设高压线座、农桥12808个；疏浚沟渠5000公里；硬化田间道路1852公里；地力培肥200万亩；建设农田林网4162公里；节水灌溉面积57万亩。2022年，计划新建高标准农田84.2万亩，同步推进6.6万亩高效节水灌溉示范区建设，进一步提升建设标准和质量，全面改善农业生产条件，提升农业抗灾减灾能力，打造高标准农田“升级版”，实现旱涝保收、高产稳产。

  （四）坚持科技兴农，加强良种培育应用。在“一粒种子”上持续发力，实施现代种业发展行动，加快海南加代育种基地、正阳花生国家区域良种繁育基地建设。全力发展“院士经济”，引进中国工程院院士、植物病理学家陈剑平和中国工程院院士、小麦育种专家许为钢等14人，建成院士工作站12个，开展小麦、玉米等主要农作物和花生、芝麻等特色农作物种源、病害“卡脖子”关键核心技术攻关，全市主要农作物良种覆盖率100%，良种对粮食生产的贡献率在45%以上，核心区粮食产能平均提高10%到20%，亩均增产240斤，年均增产粮食22.7亿斤。与河南农大、省农科院等科研院校合作建立产学研基地，加速科技成果转化，驻马店市“驻麦328”、“驻麦305”、“驻麦762”等小麦新品种先后通过国家审定。

  （五）强化要素保障，筑牢稳产保供基础。全面落实秸秆还田、深耕深松、绿色植保、化肥减量增效、节水农业灌溉等各项增产技术措施，全市耕地地力4.52等级，比全国中等水准高0.24个等级。坚持良种良法配套，农机农艺融合，依托为农服务中心，提供智能配肥、农资直供、农机作业、统防统治、烘干仓储等“一条龙”社会化服务，全市耕种收综合机械化率达88.5%，小麦、玉米机收率分别达99.4%、86%，各项粮食生产主要指标在全省名列前茅。制定支持地方粮食企业市场化收购的政策措施，扎实推进粮油收储，形成主体多元、渠道多样、优粮优价的市场化收购格局。“十三五”期间，全市粮食企业累计收购各类粮食1330万吨，收购最低保护价粮156万吨，销售粮食1259万吨，有效保障粮油市场运行平稳。

  （六）落实惠农政策，保障农民种粮收益。落实农机购置补贴政策，2021年全市下达农机购置补贴资金1.59亿元；落实耕地地力保护补贴政策，2021年发放补贴资金9.47亿元，实际落实补贴面积843.17万亩，平均标准为112.3元/亩，惠及农户138.9万户；落实稻谷补贴政策，2021年下达稻谷补贴资金446万元，支持稻谷种植9.8万亩，完成稻谷产量4.6万吨；落实产粮油大县奖励资金，2021年产粮油大县奖励资金4.48亿元、粮食生产一次性奖励资金0.54亿元，有效保护了粮食生产主体的种粮积极性。

  （七）做好储备管理，常储常新确保储粮安全。加强储备粮仓建设，全市储粮仓房2190座，有效仓容354.97万吨。新建48个智能化粮库和86个粮食产后服务中心，配备机械通风、谷物冷却、环流熏蒸、粮情测控技术，通过科技储粮和全过程精细化管理，大大降低了粮食损耗，为保障粮食供给奠定了扎实基础。严格落实地方粮储备规模，建立完整储备、动用、轮换、监督检查机制，充实成品粮油储备，全市辖区内地方储备粮12万吨，成品粮0.7万吨，食用油0.6万吨，主城区成品粮油储备标准提高到不低于7天市场供应量。“十三五”期间，市级储备粮已完成轮换8.3万吨，年均轮换占储粮规模的41%，实现均衡轮换，常储常新，区域粮食安全保障能力不断提高。

  （八）注重产业引领，做强做优“国际农都”品牌。发挥中国（驻马店）国际农产品加工产业园等平台聚合效应，招引众多国内外知名粮油加工有突出贡献的公司落户，积极地推进农业转型升级。2021年，全市规模以上粮油加工公司135家，年粮油加工能力1286万吨，粮油加工业总产值295.3亿元，“十三五”期间年均增长率保持在10%以上。深入实施“优质粮食工程”、“优势特色农产品打造行动”，开展“三链同构”、“五优联动”、“农食融合”，建立以小麦、玉米、油料为重点，产业链健全、价值链高效、供应链完善的现代粮食产业体系，持续推进优质小麦、花生、蔬菜、白芝麻、生猪、肉牛、食用菌、水产品等优势特色农产品生产基地建设，做大做强农业产业集群，农产品加工业规模稳居全省第一，“中国牛城”、“中原奶都”、“花生之都”、“中国渔都”等城市品牌越叫越响。

  1.耕地保护面临压力。通过加大执法监督力度，打好耕地保护组合拳，全市耕地“非农化”、“非粮化”、“大棚房”等问题得到一定效果遏制。但调研发现，部分粮食生产功能区内仍有种植多年生经济作物、苗木、草坪、挖塘养殖等破坏耕作层的非粮食生产经营活动和建房、取土、堆放固体废弃物等毁坏种植条件的活动。在“基本农田占补平衡”要求下，存在占用时为良田，补划时为荒山或不适合种植粮食的荒地等问题，耕地保护和粮食生产面临压力。

  2.高标准农田建设管护不够到位。一是建设标准不高。主要以打井、建桥、疏浚沟渠等农田水利设施建设为主，现有的建设标准已不能够满足现代农业高水平质量的发展需要。二是管护资金难落实。项目资金大多数都用在新建工程，未安排专项资金用于建后管护，虽然各县区均完善了管护制度，计划列支管护经费，但目前由于财政困难，管护资金普遍难以落实。三是占地问题难解决。高标准农田配套设施建设工程占用耕地没明确的法律依据，群众占地补偿、青苗补偿很难落实，项目施工容易受到利益受损群众阻挠，影响工程建设进度。

  3.农业现代化基础设施建设相对薄弱。主要体现在：物联网、大数据、5G智慧农业等现代科技应用不够广泛，高性能农机装备水平较低，农业抗灾减灾能力不强。不少农田水、电、道路等基础设施建设还不够完善，网络通信、仓储物流等基础设施还未实现全覆盖。土地流转不集中连片，粮食生产规模化发展受到制约。乡村产业高质量发展带来一定污染，因基层治污设施设备有限，对当地的自然环境也带来某些特定的程度破坏。

  4.金融保险等社会化服务不够完善。农村信贷、保险支农力度难以满足涉农产业高质量发展需求，农业金融贷款还存在抽贷、限贷、断贷现象。小麦、玉米等主要粮食作物农业保险承保覆盖率不高，面向种粮大户、合作社等新型农业经营主体的保险产品较少。财政支农资金主要为直补模式，对农业公共服务平台建设的扶持不够，杠杆作用发挥不明显。目前省级政策性信贷、保险、担保体系建设较为完善，市县两级体系建设还比较薄弱，业务覆盖面有限，撬动社会资本投入的能力不足。

  5.农民种粮积极性下降。农民种粮获得的经营性收入低于工资性收入，种粮获得的经济收益低于种植经济作物，加上种子、农药、肥料等农资价格和机耕、机收、劳动力价格不断上涨，种粮成本增加、效益不高，特殊年份甚至会出现亏损，某些特定的程度上抑制了农民种粮积极性。吸引各类人才向农村聚集的政策措施不够，大量农村青壮年常年外出务工，农业劳动力持续流出，农村实用型技能人才严重缺乏。

  1.粮食收储调控能力有待提升。受国际局势、新冠疫情和自然灾害等多重因素影响，近两年粮食市场行情报价波动较大，部分粮食加工公司为降低储粮成本，减少了储备规模，企业社会责任储备监管落实难度较大。因交通管控，疫情期间粮食跨区域流通和储备调控不够灵活，个别粮食加工公司收粮用粮遇到困难，农民适时适价售粮、企业均衡有序收粮的市场秩序受到一定影响。

  2.仓储设施建设不够完备。一是仓房容量偏小。全市粮食收储库点共209个，仓容在2万吨以下的151个，占总仓容的72.2%。二是仓储设施陈旧。80年代以前的“危仓老库”仓容80.8万吨，约占总仓容的22.8%，90年代以后建设的仓房有近50万吨有必要进行屋顶和地基防水大修维护。三是库点布局不够合理。随着城镇化进程加快，一些粮食收储库点逐步位于乡镇繁华地段，道路交互与通行拥挤，粮食运输储备不够便利。

  1.初加工产能过剩，中高端粮油产品供给不足。全市面粉加工公司年加工小麦能力达到770万吨，生产的普通小麦粉等低附加值产品远远超出市场需求，同质化严重，精细化程度较低，但专用小麦粉、优质植物油等市场需求较大的粮油产品加工产能不足。全市食品和粮食深加工产值占粮油加工业总产值的比例不足35%，高的附加价值的粮食深加工产业和高端食品制造业发展仍需大力培育。

  2.规模化程度不高，品牌建设相对滞后。驻马店市粮食加工公司多而不强，全链条加工转化产业体系还不够完备。目前粮油加工公司中，还没有产值超过50亿元的企业，产值超过20亿元的企业仅有3家，产值10亿元—20亿元的企业仅有11家，占据行业领头羊的农业产业化国家重点有突出贡献的公司数量不够多、产业集中度不够高、品牌化标准化意识不强，粮油产品的核心优势还不够突出，在国内外市场的竞争力不强。

  3.应急供应的协同性、精准性要提升。目前，全市共有粮食应急储运企业98家，应急加工企业24家，应急配送中心8个，应急供应网点244个。虽然驻马店市原粮储备和成品粮油储备充足，粮食应急加工能力能够很好的满足消费需求，但应对重大突发事件的粮食应急演练和培训不够，应急储备规模、结构需逐步优化，监测预警的敏锐性、协同性以及应急供应的精准性还要进一步提高。

  1.粮食质量安全存在隐患。全市粮食质量安全总体形势较好，但受自然条件和种植管理模式、晾晒储存条件等多种因素影响，收获粮食质量安全依然存在隐患。一是个别地区粮食作物病虫害加剧，农田板结酸化，农药、化肥施用量容易超标。二是机械化收获，轻型杂质多、水分含量高。三是部分粮食未及时晾晒烘干，易发霉变质，在柏油马路上晾晒的粮食，容易受到多环芳烃污染，有些甚至达不到检测收购标准。

  2.粮食安全监督管理力度弱化。随着粮食流通市场化改革的不断深入，多种经济成分参与粮食流通，市场主体越来越复杂，监管难度慢慢的变大。目前，驻马店市基层粮食执法队伍还不够健全，必要的监管设施设备配置不全，执法力量相对薄弱，各监管部门和执法部门之间缺乏沟通协调机制，存在多头监管、重复执法，交差、错位、执法不到位和重审批、轻监管等情况，某些特定的程度上影响了粮食安全监管效果。

  （一）从维护国家安全的战略高度保障粮食安全。一是建议明确国家粮食安全战略。深入贯彻落实习关于国家粮食安全的重要论述，将“谷物基本自给、口粮绝对安全”的方针转化为法律规范，明确“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，牢牢掌握粮食安全主动权。二是准确界定粮食安全概念。国家粮食安全涉及口粮安全、粮食安全、食物安全三个不同概念。口粮安全是底线、粮食安全是基础、食物安全也要保障。制定粮食安全保障法，要在优先保障口粮安全、粮食安全的基础上，树立大农业观、大食物观，更新传统的粮食观念，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展，满足人民群众日益多元化的食物消费需求和更高水平的营养健康需要。三是健全完善粮食安全保障制度体系。建议通过国家立法顶层设计，规范粮食生产、收购储备、流通加工、质量安全、减少损耗、制止浪费、宏观调控、支持保护等各环节政策措施，明确“藏粮于地、藏粮于技”和藏粮于库、藏粮于企、藏粮于民的有机协调机制，做好与其他法律和法规和地方规章的有效衔接，推动构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的国家粮食安全保障制度体系。

  （二）明确粮食安全保障主体责任、法律责任。一是明确中央和地方的粮食安全保障责任，全面落实党政同责，压实粮食安全省、市、县长负责制。二是明确主产区粮食供给和主销区消费补偿责任，建议主销区在增加粮食产能的同时，按照粮食调入量对主产区进行资金补偿。三是明确各级政府及其职能部门、涉粮市场主体粮食安全保障法律责任，引入追责问责机制，加强事前事中事后法律责任约束。四是明确减少粮食损耗、制止浪费粮食的法律责任，切实加强爱粮节粮宣传教育，加大反对浪费粮食的宣传力度，采取一定的措施引导社会公众节约用餐、倡导科学消费，养成健康、节约的粮食消费习惯，提高全社会粮食安全意识，努力形成中央和地方、主产区和主销区、政府和社会公众合力共保粮食安全格局。

  （三）推动全方面提高粮食综合生产能力。一是建议把粮食生产放在更突出位置。充分保护和利用现有耕地资源，严守耕地红线，划清“粮食生产功能区”和“永久基本农田”的法律边界，快速推进高标准农田建设，提高耕地基础地力对粮食产量的贡献率，全方位做好粮源保障，以稳产保供的确定性应对外部环境的不确定性。二是面向粮食生产全产业链配置科技资源。大力开展优良种源和高性能农机等涉农领域关键核心技术攻关，有序推动生物育种研发技术和产业化应用。三是大力推进粮食和重要农产品主产区农业现代化。加大对粮食和重要农产品主产区的支持力度，加快补齐农业基础设施建设短板，提升高标准农田建设标准和质量，提高粮油主产区机械化水平，推动其率先实现农业现代化，确保主产区、主销区、产销平衡区保面积保产量，切实稳定和提高粮食自给率。四是支持和鼓励特殊地区面向整个国土空间，全方位、多途径开发食物资源，因地制宜选择比较适合当地的产业，宜渔则渔，宜菜则菜，宜果则果，宜菌则菌，宜药则药，确保粮食和肉蛋奶等重要农产品的自给率保持在合理区间。

  （四）明确规范粮食生产扶持政策。一是加强完善中央财政对粮食主产区均衡性财力转移支付、产粮大县奖励等政策措施，建立稳定的投入增长机制和粮食产销利益调节补偿机制，重点扶持产粮大市农业高水平质量的发展。二是积极拓展和创新政策工具，提高面向农业的财政、税收、金融、保险、信贷支持水平。加大农业公共服务平台建设投入力度；加快构建既适应金融市场规律又符合农业农村需要的农村金融体系；扩大小麦、玉米等主要粮食作物完全成本保险和种植收入保险覆盖面；鼓励和引导政府、企业、金融机构建立还贷调节基金，降低农业企业融资成本。三是出台新的支持扶持政策。发挥好财政资金杠杆作用，建立粮食生产风险基金，对主产区发展粮食产业化给予扶持，支持发展“粮头食尾”、“农头工尾”精深加工。四是扶持重点地区粮食企业做大做强，压实社会责任，充分的发挥其稳定粮油市场的作用，在重大突发事件、紧急状态等关键时刻发挥好保供稳价作用。

  （五）多措并举促进粮农增收。一是建议按照政策保本、经营增效的思路，在政策托底的基础上更好地发挥市场作用，集成各种优惠政策和支持保护的方法，提升农民种粮的比较效益。二是加强完善粮食最低收购价政策和耕地种植补贴制度，适当提高粮食直补、综合直补和农机补贴力度，优化调整补贴主体，让真正从事粮食生产的经营者享受到补贴政策，激发种粮农民和种粮主体的生产积极性。三是培育壮大各类农业社会化服务组织，促进小农户与现代农业发展有机衔接。大力培育新型农业经营主体，提高粮食主产区种粮大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业的种粮积极性。四是积极推动订单农业发展，支持鼓励粮食收储企业、加工公司与农户签署协议，采取“公司+基地+农户”、“土地入股，农民分红”、“流转土地，集约种植”等模式，保证农民种粮收益和保底分红，获得稳定的工资性收入。

  （六）明确粮食安全保障调控机制。一是建议完善粮食流通与储备政策措施，建立一以贯之的稳定性政策，完善政府的宏观调控机制，做到有为政府和有效市场相结合，提高粮食宏观调控能力。二是全面实施粮食市场准入制度，改进粮食购销方式，鼓励销区收储库点和企业向产区延伸，实现产销区对接，推动形成优质优价的粮食收储机制。三是完善粮食储备管理体制机制，优化储备品种结构和区域布局，促进区域间平衡，提高国家储备吞吐调节的精准性。四是积极地推进国有粮食企业仓储设施建设，支持“小散远”库点兼并重组整合。引导社会资本参与仓储设施建设，推动形成政府储备与企业储备互为补充、更加稳固的粮食储备格局。发挥科技储粮优势，大力推进粮库信息化建设，建立节粮减损长效机制，有实际效果的减少粮食损耗。五是加强粮食安全执法监管，解决好多头管理、互不衔接、基层执法力量薄弱等问题，及时妥善处理包括耕地保护、市场监督、质量监测、统计调查在内的粮食安全管理问题。

  （七）强化粮食应急管理与供应保障。一是建议提高国家和地方储备粮标准，建立健全粮食供给安全预警机制，对粮食供求、价格情况做动态监测、分析和预警，建立平急结合的成品粮储备库存，合理确定储备规模，保障粮食供应和价格稳定。二是积极带领企业建立社会责任储备和商业库存，支持家庭农场、农民合作社等自主储粮，完善大中城市、市场易波动地区、灾害频发地区和缺粮地区粮食储备布局和品种结构。三是科学制定粮食安全应急预案，并组织并且开展粮食应急演练和培训，以有效应对可能出现的粮食紧缺突发状况。四是优化粮食应急加工保障能力，以现有粮油应急加工公司和加工能力为基础，统筹粮源分布、重要物流通道和节点建设，提升主食加工能力，确保区域应急日加工能力与市场日供应需求相适应。五是快速推进粮食流通现代化，提升应急物流保障能力。完善辖区内粮食应急物流网络，创新粮食应急物流运输方式，加强城市、社区、城际、农村配送的有效衔接，打造由都市区“1小时”、周边城市“3小时”、城市群“5小时”构成的“全国粮食135应急保障圈”。

  （八）持续深化农业供给侧结构性改革。一是建议充分的发挥各地农业资源禀赋的比较优势，逐步优化农业生产结构和区域布局，创新种植管理模式，提高粮食生产效率。二是发挥国内超大规模市场优势，利用好各类合作平台，加强农业国际贸易投资合作，持续优化与全球主要粮源地的国际贸易结构，增强对短缺品种进口规模和节奏的调控能力，确保粮食和重要农产品进口来源、进口渠道、进口供应链安全、稳定、可控、可靠。三是持续推进农业走出去，参与推动全球粮农治理，提升在农资、农化、农产品加工、物流、贸易等全产业链布局的能力，提升国际粮食市场议价能力，为保障国家粮食安全营造良好外部环境。四是精准把握城镇化、人口结构变化带来的食物消费结构升级趋势，统筹兼顾口粮与重要农副产品生产，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，实现粮、油、肉、奶、果、蔬及水产品等的有效供给。